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论银行业保险业监管耦合
  来源:金融时报  发表时间:2019/4/3 15:21:11  点击:23

银行业保险业监管整合是以习近平同志为核心的党中央为深化党和国家机构改革、统筹经济金融工作全局作出的重大决定,既有深刻的理论支撑,又有强烈的实践需求,对于推进构建现代金融监管框架,提高银行业保险业监管能力,打好防范化解金融风险攻坚战,具有里程碑式意义。

耦合效应,是指两个或以上的系统通过各种相互作用而彼此影响以至联合起来的现象,是在各子系统间的良性互动下,相互依赖、相互协调、相互促进的动态关联关系。银行业保险业监管耦合,正是通过银行业、保险业及其监管相互作用而彼此影响从而联合起来产生增力的过程。我们应从思想上充分认识银行业保险业监管耦合的内在逻辑,处理好新时代做好银行业保险业监管的工作准则,探索下一步银行业保险业监管的实施路径,确保达到党中央的改革初衷。

银行业保险业监管耦合的逻辑解析

(一)从顶层设计看,落实了党中央防风险强监管的决策部署。金融安全是国家安全的重要组成部分,金融是国家重要的核心竞争力,党中央高度重视防控金融风险、保障金融安全。党的十九大提出,健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线。第五次全国金融工作会议明确,“强化监管,提高防范化解金融风险能力”是做好金融工作的一个重要原则。银行业保险业监管优化整合,正是贯彻落实党的十九大和第五次全国金融工作会议精神的重大措施,是顺应防范化解金融风险要求的具体行动,是健全金融监管体制、强化金融监管的重要安排,有利于释放监管耦合的增力效应,为防范化解金融风险提供强大的保障。

(二)从金融本质看,契合了银行业保险业的同质属性。在融资方式上,银行业和保险业都属于间接融资方式,在资金供给者与需求者之间发挥着中介作用。在经营模式上,银行业和保险业都是“负债经营、经营负债”,银行业主要通过吸收储户存款用于贷款获取利润,保险业主要通过借用保户资金进行有偿运营获取利润,两者自有资本占总资产的比重均在10%左右,杠杆率较高。在风险特征上,由于银行业和保险业对大量的储户和保户负有资金兑付和偿付义务,银行或保险公司的破产倒闭会给广大金融消费者带来直接损失,风险的负外部性极大,且容易引发系统性金融风险。银行业、保险业在金融本质上的这些同质性或者说相似性,为监管耦合提供了根本依据。

(三)从监管方向看,顺应了银行业保险业融合的发展趋势。在机构融合方面,国有大型银行和大部分股份制银行基本完成对保险公司业态的全覆盖,平安集团、国寿集团、安邦集团也都以保险母公司模式实现对银行机构控股。在业务合作方面,通过银行渠道代理销售保险产品以及代收保险费、代付保险金作为银保合作的主要模式不断深化,还在履约保险、住房和汽车按揭贷款、出口信用保险、出口押汇等方面开展了多种形式的业务合作。在产品交叉方面,部分银行、保险产品功能趋同,如寿险产品发展出与银行存款类似的储蓄功能,成为“储蓄寿险”;万能险、投连险等保险产品在很大程度上具备银行理财产品的功能。银行与保险深度合作、融合发展,伴生出风险相互交织传染,一定程度上造成了一些监管真空和灰色地带,也衍生出监管职责不清晰、交叉监管等问题,这些都呼唤综合监管,成为监管耦合的现实需要。

(四)从监管基础看,遵循了银行业保险业监管的核心要义。银行与保险监管在目标定位、理念原则、工具手段等方面高度相通,具有产生监管耦合效应的共同基础。在目标定位方面,银行与保险监管都致力于维护行业合法、稳健运行,防范和化解金融风险,保护金融消费者合法权益,维护金融稳定。这其中内含着强化行为监管的基本任务,要求银行业保险业监管规范经营行为,从而达到保护消费者权益和维护金融稳定的目的。在理念原则方面,国际通行的银行、保险监管核心原则具有高度一致性,巴塞尔银行监管委员会(BCBS)和国际保险监督官协会(IAIS)分别制定的银行、保险监管核心原则,如巴塞尔协议Ⅲ、偿二代、监管三大支柱,均以“管风险”为基本导向,核心理念都是管资本,均要求资本能覆盖其面对的实质性风险,分别把资本充足率、偿付能力充足率作为管资本的核心指标,并在此基础上设计一整套监管规则和指标,实施有效监管。在工具手段方面,银行、保险监管均以市场准入、现场检查、非现场监管、行政处罚为基本监管手段,特别是在近两年整治银行业、保险业市场乱象的过程中,均以非现场监管精确制导、现场检查精准打击,强化对违法违规行为的严查重处,在重典治乱的监管实践中丰富和强化了共性监管手段。当然,在监管基础共性的同时,针对银行业和保险业的差异性,在具体方法与实践上还应探索实施差异化监管措施。

(五)从资源配置看,优化了监管资源与金融风险的匹配格局。银行、保险业务的基础在基层一线,风险的重心也在基层一线,特别是保险业务涉众面广,风险向基层一线聚集的特征更突出。与此形成鲜明对比的是,监管力量配置却呈现“倒金字塔”型,即银行、保险监管资源在中央、省、市、县逐级衰减。特别是保险监管,除个别地市外,在地市及以下监管力量配置基本呈空白状态,导致监管难以触及地市及以下保险相关机构及其业务,造成一定程度的监管盲区。银行业保险业监管整合,可以集中统筹监管资源,特别是可以充分利用银行业监管机构覆盖市县的现有资源和优势,把对保险业的监管延伸到市、县,强化对地市及以下保险业务的监管,既实现了对现有监管资源的充分利用,又避免了监管机构重复设立而造成的资源浪费。此外,银行业保险业监管整合,监管协调由外部变为内部,有效降低了监管协调成本,有利于加强信息共享、发挥协同效应、推进监管标准统一,必将有助于提升监管质量和效率。

(六)从国际经验看,借鉴了监管协同和综合监管的先进理念。综观近年来国际金融监管领域进行的改革,虽然各有侧重、不尽相同,但总体趋势较为一致。一方面,国际金融监管协同不断加强。在巴塞尔银行监管委员会、国际保险监督官协会、国际证监会组织分别加强国际银行业、保险业、证券业各自领域监管协同的基础上,2009年G20伦敦金融峰会决定成立金融稳定理事会(FSB), 负责统筹全球金融监管工作,金融跨行业监管协同在更高层面不断深化。例如,金融稳定理事会、巴塞尔银行监管委员会、国际保险监督官协会等国际组织已就全球系统重要性金融机构监管出台了一系列政策指引。另一方面,综合监管逐渐成为国际金融监管的主流趋势。英国、德国、日本和新加坡等国家均实行综合监管模式。国际金融危机后,多个主要国家和地区的金融监管改革取向均为综合监管。如,美国在金融危机后新设金融稳定监督委员会(FSOC)以及强化美联储的监管职能,实质上是在向综合监管靠近。欧盟设立欧洲银行联盟,尝试在此基础上建立统一的金融监管机制。国际监管协同和综合监管的演进趋势和经验,为我国银行业保险业监管整合、实行银行业保险业统一监管提供了重要的外部借鉴。

新时代做好银行业保险业监管的工作准则

(一)知行合一,处理好理论和实践的关系。理论是实践的先导。做好新时代银行业保险业监管工作,必须首先从理论上弄清监管耦合的内在逻辑和工作要求,加强监管耦合下监管理论和方法的研究,找准监管的发力点和落脚点,不断丰富和完善银行业保险业监管理论体系。同时,坚持将理论应用于实践,围绕银行业保险业监管的新使命,不断完善银行业保险业监管制度,发挥监管资源协同优势,提高和改进监管能力,推动银行业保险业健康发展。

(二)同心同向,处理好党建和监管的关系。党的领导是做好一切工作的根本前提。必须坚持用党建统领银行业保险业监管工作全局,把党建贯穿到监管工作全过程,以管党治党的“严紧硬”,带动监管工作的“严紧硬”,努力培育和弘扬“恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责”的监管精神,并用监管工作成果来检验党建成效,实现党建和监管的同频共振。

(三)统筹兼顾,处理好防风险和促发展的关系。防风险和促发展是硬币的两面,实践中要把握好尺度分寸,讲究监管艺术,找准防风险与促发展的平衡点。监管姓监,监管的主业是防风险,防风险是为发展奠定更好的基础。工作中把握好度,发挥好监管的作用,为打好防范化解金融风险攻坚战站岗放哨、为促进地方经济发展摇旗呐喊、为保护消费者合法权益和银行业保险业机构维权站脚助威。

(四)纵横相济,处理好机构监管和功能监管的关系。机构监管与功能监管不是非此即彼或相互替代的关系,而是一种纵横交错、相互协调的关系。机构监管之“纵”,是看全程、抓总体、识风险,对金融机构全程纵向监管,提升整个金融体系的稳健性,同时延伸至问题金融机构有效处置,防范单体风险引发系统性风险。功能监管之“横”,是注重同一性、标准化、协同性,通过功能监管实现对同一或类似金融业务大体相当的监管,减少监管套利空间,维护市场效率和公平竞争。通过探索机构监管与功能监管的协调、合作机制,实现机构监管“瘦身”,功能监管强化,最大限度形成合力,更加高效防控风险。

(五)德法并用,处理好自律和他律的关系。推动金融业高质量发展,机构自身的“自律”是“内因”,包括监管在内的“他律”是“外因”,外因要通过内因起作用,他查他律是建立在自查自律基础上的。必须紧紧抓住机构主体责任这个“牛鼻子”,不断提高机构依法合规经营意识,规范自身经营行为,并发挥好行业协会自律职能,以德治文化建设引领业务稳健发展。同时,强化外部监督,发挥金融监管、社会舆论、消费者权益保护等机制对机构违法违规行为的约束作用,着力构建良好的市场竞争环境,促进行业公平有序。

探索下一步银行业保险业监管的实施路径

(一)深化金融供给侧结构性改革。银行业保险业具有诸多金融同质属性,从根本上讲服务实体经济、服务人民生活是两者共同天职和宗旨。银行业保险业监管的一个重要使命,就是引导银行保险机构回归本源,深化金融供给侧结构性改革。一是优化供给结构。着力构建多层次、广覆盖、差异化的银行业保险业体系,引导银行保险机构找准市场定位、端正发展理念,坚持以市场需求为导向,积极开发个性化、差异化、定制化金融产品,更好地满足人民群众和实体经济多样化的金融需求。二是加强银保协同。充分发挥银行业保险业监管耦合产生的“1+1>2”的放大效应,推动银行业、保险业在支持供给侧结构性改革、新旧动能转换、乡村振兴、脱贫攻坚、民营企业等方面,运用“信贷+保险+期货”等模式,更好地发挥资金供给和风险保障等协同效应,提供高效优质的综合金融服务。三是降低融资成本。深入整治不合规、不合理收费,严厉打击变相提高融资成本的行为,督导银行机构制定差异化贷款利率下降目标,通过内部资金转移定价优惠、下调转贷利率等方式,合理控制利率水平,并推动保险机构简化各类灾害保险的理赔流程,加快理赔速度。

(二)固化监管制度和标准。随着监管耦合的深化,原有银行业和保险业监管制度体系已难以适应形势需要,亟待深化研究、整合重塑,并在此基础上加以固化,进一步扎紧银行业保险业监管制度笼子。一方面,统一监管标准。基于银行业保险业监管核心要义的高度共通性,在深入总结银行业与保险业监管两方面经验的基础上,加快推进市场准入退出、现场检查、非现场监管、风险处置、公司治理等方面制度机制建设,弥补监管制度短板,尽快实现银行业保险业基本监管规则统一,逐步建立统一协调的监管制度体系。另一方面,夯实制度规范。在统一监管标准的基础上,着力固化监管制度规范,以行业规范建设为抓手,保持强监管严问责基调,协同银行业与保险业两大板块,传导压实监管制度要求,增强制度执行力和监管震慑力,打造“不能违规、不敢违规、不愿违规”的合规文化。

(三)细化风险防范化解措施。防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险,是金融工作的根本性任务,也是银行业保险业监管工作的永恒主题。必须坚决贯彻党中央防风险强监管的要求,聚焦聚力打好防范化解金融风险攻坚战,坚决守住不发生系统性金融风险的底线。一是坚持不懈治理市场乱象。重点整治违规授信、违规担保、违规代理、违规销售等违法违规经营行为,违规资金池、多种加通道等影子银行风险以及股权代持、虚假出资、循环注资、利益输送等不当行为,以及财产保险手续费“控高”和费率“限低”,人身保险销售误导行为以及保险中介机构套取费用、虚开发票问题。二是突出防控重点领域风险。进一步摸清风险底数,继续做实资产质量真实性监管,加快存量不良资产处置进度,强化风险源头治理和分类处置,积极化解重点企业风险,引导保险资金参与债委会,推动开展市场化债转股,稳步推广联合授信试点,坚决防止出现大量新增不良,避免信用违约集中爆发。三是稳妥化解重点机构风险。结合风险变化和处置能力,及时优化调整高风险机构处置方案,推动地方政府和主要股东给予政策资源支持,确保各项风险处置措施落到实处。持续完善银行保险机构公司治理,强化对机构主要负责人和高中级管理人员的监督管理,做到“管好人、看住钱、扎牢制度防火墙”。

(四)强化科技赋能及应用。习近平总书记强调,要突破自身发展瓶颈、解决深层次矛盾和问题,根本出路就在于创新,关键要靠科技力量。提升新时代银行业保险业监管工作能力和水平,关键是要主动适应金融与科技融合的趋势,加快释放“ABCD”科技赋能金融引发的创新乘数效应(A即人工智能;B即区块链;C即云计算;D即大数据)。一方面,加强科技赋能金融服务。加大新科技在金融领域的应用范围,推动科技手段在小微信贷、智慧金融、风险管理、保险核保定价、保险理赔查勘等方面的应用,通过先进技术重构金融业态,赋能金融,更好地服务实体经济。另一方面,加强科技赋能监管。积极研发监管科技系统,通过科技赋能,实现“探照灯”式的监管,达到事半功倍的效果。

(五)优化监管资源协同配置。习近平总书记近日在中央政治局第十三次集体学习时强调,要统筹金融管理资源,加强基层金融监管力量。为此,要加强银行业保险业监管资源统筹,优化监管资源配置,提升基层银行业保险业监管能力。一是加强监管资源向基层倾斜。抓好人力资源整合、工作项目集成,打破原有监管体制下有形和无形的“藩篱”,集合全系统专业人才力量,形成跨部门、跨层级人力资源调配新机制,进一步加强人财物等监管资源向基层倾斜。特别是加强基层保险监管力量培养和配置,弥补基层保险监管短板。二是加强系统性监管业务培训。坚持问题导向,以教育培训为抓手,按照急用先行、由浅入深、突出重点的原则,系统谋划和统筹安排培训内容,着力弥补基层保险业务及监管知识空白。三是加强监管内部上下联动。深入基层联系点开展调研,摸实情、明真相,多方面听取基层监管的意见建议,为科学决策提供有力支撑。加强对基层分局领导班子的管理和指导,提高其对基层监管的领导驾驭能力。健全监管系统上下工作联络机制,可以在保险监管方面采取省级派出机构监管部门与基层分局“结对子”的方式,进一步加强对基层的保险监管指导和上下联动。

(作者系山东银保监局党委书记、局长)